政府敗訴案背后的北京“民告官”改革
《中國新聞周刊》記者/胥大偉
發(fā)于2020.7.13總第955期《中國新聞周刊》
2019年，北京市第四中級人民法院(以下簡(jiǎn)稱(chēng)北京四中院)的一次判決，對地方政府“敲了警鐘”。
趙強在北京市懷柔區廟城鎮廟城村承包土地，用于種植果樹(shù)。因當地棚戶(hù)區改造項目，果樹(shù)被強制清除，趙強于是將懷柔區政府告上法庭，請求法院確認清除行為違法。在庭審上，懷柔區政府辯稱(chēng)“不是我干的”，涉案棚戶(hù)區改造項目的實(shí)施主體和建設主體為銀地公司，銀地公司委托拆除公司實(shí)施項目范圍內的拆除工作是民事行為，而非行政行為。
然而北京四中院最終判決懷柔區政府敗訴。法院認為懷柔區政府的“授權”行為屬于行政委托，相應的行政法律責任由委托的行政機關(guān)承擔。政府沒(méi)有證據證明強制清除行為履行了做出決定、告知權利等法定程序，違反了法定程序。
此案也被業(yè)界認為，規制了地方政府采取“授權”等方式和名義規避違法行政責任承擔的行為。
事實(shí)上，政府機關(guān)敗訴早已不是“新聞”。近些年來(lái)，各地行政訴訟案件增長(cháng)迅速。以北京四中院為例，2019年，該院受理一審行政案件1749件，是2014年北京市法院受理同類(lèi)行政案件總數的8倍，作出實(shí)體判決的案件中，行政機關(guān)的敗訴率為12.6%。北京四中院副院長(cháng)程琥對《中國新聞周刊》表示，不能將敗訴率與法治政府水平簡(jiǎn)單“掛鉤”，應科學(xué)看待政府敗訴率。
政府的敗訴風(fēng)險點(diǎn)
2014年12月30日，北京四中院掛牌成立，成為全國首批跨行政區劃法院，并實(shí)行行政案件的集中管轄。這也是中國探索“民告官”改革的試水之舉。
每年一度的司法審查報告，是評估這項改革的一次契機。近日，北京四中院發(fā)布了《2019年度行政案件司法審查報告》，這是北京四中院連續第五年發(fā)布“民告官”領(lǐng)域相關(guān)“白皮書(shū)”。
從北京四中院公布的數據來(lái)看，2019年，行政機關(guān)敗訴率相較于2018年上升了1.2個(gè)百分點(diǎn)，但近五年的審判數據顯示，行政機關(guān)敗訴率總體呈下降趨勢。
程琥告訴《中國新聞周刊》，每一年的敗訴率變化，既有必然性，也存在一定偶然性。因為判決政府敗訴，都是基于案件中政府的行為，這就導致敗訴率的變化存在偶然性。程琥舉例，地方政府的一個(gè)工程，可能就會(huì )涉及一批案件，因涉訴案件基數大，一旦大量案件敗訴，當年政府的敗訴率也會(huì )驟增。而類(lèi)似村務(wù)公開(kāi)的案件，也同樣存在著(zhù)案件量多，一旦大面積敗訴，導致政府的敗訴率上升的情況。
有著(zhù)多年審判經(jīng)驗的程琥梳理發(fā)現，政府敗訴的原因主要有行政機關(guān)認定事實(shí)不清、程序違法、適用法律錯誤、行政行為明顯不當和履行法定職責不到位等。
行政審判庭庭長(cháng)陳良剛透露，從北京四中院的相關(guān)統計數據來(lái)看，事實(shí)不清、證據不足，是行政機關(guān)敗訴的最主要的風(fēng)險點(diǎn)。以信息公開(kāi)案件為例，當公民申請公開(kāi)某個(gè)政府信息，政府答復說(shuō)這個(gè)信息不存在，因此沒(méi)法公開(kāi)。法院就會(huì )要求被告政府機關(guān)提供對這個(gè)信息進(jìn)行查找檢索的證據，來(lái)證明這個(gè)信息確實(shí)是不存在的?！暗袝r(shí)候政府機關(guān)在這方面證據是不充分的，甚至說(shuō)可能就沒(méi)有什么有效的證據來(lái)證明它進(jìn)行過(guò)檢索?！边@將產(chǎn)生一個(gè)明顯的敗訴風(fēng)險點(diǎn)。
政府履責是政府另一個(gè)高敗訴風(fēng)險領(lǐng)域。北京四中院以往的案件中，就有一例典型案例。此案的原告曾給當地區政府寄了一封要求信息公開(kāi)的申請信，信封寫(xiě)明某某區政府信息公開(kāi)辦公室收，但他錯把辦公室的“公”寫(xiě)成工人的“工”。區政府以沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的信息公開(kāi)辦公室為由，做了退件處理。
在庭審中，區政府答辯稱(chēng)，原告寫(xiě)的機構不存在，因此沒(méi)法履責。而審案法官分析，原告已經(jīng)寫(xiě)明了某某區人民政府指向是這個(gè)區政府，至于說(shuō)區政府哪個(gè)具體的部門(mén)來(lái)進(jìn)行處理，它屬于區政府自己內部的一個(gè)分工。法官最終認為，原告給政府提出履責申請的事實(shí)清楚，政府退件處理屬于不履行法定職責，最后承擔敗訴的責任。
程琥發(fā)現，一些案件中，有的領(lǐng)導干部喜歡“亂拍板”，導致決策之后出現大面積的違法。有的行政機關(guān)制定的一些規范性文件，與上位法沖突導致敗訴。而近年來(lái)，地方政府將執法權進(jìn)一步下放至基層，也增加了政府應訴、敗訴的風(fēng)險。
近期，中國多地法院相繼公布了行政案件的司法審查報告。2019年，以陜西省政府為被告的一審行政案件中，政府敗訴率為38.60%。云南、青海兩省，行政機關(guān)敗訴率分別為25.60%和21.35%。而2019年，深圳兩級法院審結生效的行政訴訟案件中，行政機關(guān)敗訴率僅為6.2%，呈現出行政機關(guān)敗訴率的東西部差異。
中國政法大學(xué)法治政府研究院院長(cháng)王敬波對《中國新聞周刊》表示，不能絕對化地來(lái)看政府的敗訴率。地區的案件總量這個(gè)“分母”，決定了政府敗訴率的升降。不同地區之間的政府依法行政的能力和水平存在差距，也會(huì )造成地區間政府敗訴率的數值差異。此外，信息公開(kāi)、房屋征遷等群體性案件，政府敗訴比率也相對較高，這也是影響政府敗訴率的重要因子。
在王敬波看來(lái)，政府的敗訴率可以作為評價(jià)一個(gè)地區法治化水平的“參照物”，但它不是一個(gè)絕對化的指標。
告官要見(jiàn)官
2020年4月22日，北京四中院在線(xiàn)公開(kāi)審理原告孫某某訴北京市房山區人民政府土地權屬爭議案，房山區區長(cháng)郭延紅作為被告行政機關(guān)負責人出庭應訴。此案是新冠肺炎疫情期間北京首例區長(cháng)遠程出庭應訴的行政案件。
在北京，區長(cháng)出庭應訴，并非個(gè)案。2019年11月，北京市民葉先生等三人認為《房屋征收補償決定書(shū)》送達程序違法，起訴朝陽(yáng)區政府，要求撤銷(xiāo)該決定書(shū)，朝陽(yáng)區區長(cháng)文獻作為被訴行政機關(guān)負責人出庭應訴。十幾天后，北京市西城區市民張先生因對公房承租人變更行為不服，將西城區政府起訴至北京四中院，西城區區長(cháng)孫碩出庭應訴。
程琥告訴《中國新聞周刊》，近些年來(lái)，北京四中院一直在持續推進(jìn)行政機關(guān)負責人出庭應訴，并實(shí)現區政府主要負責人出庭應訴全覆蓋，區政府負責人出庭應訴常態(tài)化，區政府工作人員出庭率100%，以改變“告官不見(jiàn)官”的局面。
“我們不會(huì )和政府機關(guān)在個(gè)案上進(jìn)行互動(dòng)，這會(huì )影響案件的公正審判?！北本┧闹性盒姓徟型ネラL(cháng)陳良剛告訴《中國新聞周刊》，當明確需要政府負責人出庭時(shí)，法院會(huì )給被告行政機關(guān)發(fā)送負責人出庭通知書(shū)，并要求被告行政機關(guān)提交相應負責人的職務(wù)證明材料，確定出庭的部門(mén)，坐在相應的席位上，進(jìn)行開(kāi)庭程序。
最高人民法院行政審判庭庭長(cháng)黃永維近日表示，行政糾紛不是普通的法律糾紛，而是“官”民糾紛。實(shí)踐證明，行政機關(guān)負責人出庭應訴制度，有效紓解了“官”民的對立情緒，實(shí)質(zhì)化解了大量的行政糾紛。受訪(fǎng)法官亦表示，領(lǐng)導官員的出庭應訴，可以促進(jìn)矛盾的解決，對原告而言也是一種姿態(tài)和安慰。
今年7月1日起，《最高人民法院關(guān)于行政機關(guān)負責人出庭應訴若干問(wèn)題的規定》施行。這部司法解釋對“告官要見(jiàn)官”做了進(jìn)一步的制度完善，將“行政機關(guān)負責人”范圍適度擴大。除了正職，新的司法解釋將“參與分管被訴行政行為實(shí)施工作的副職級別的負責人”寫(xiě)入。
然而現實(shí)中，行政機關(guān)負責人的出庭率依舊不高。在今年大連、西安等地發(fā)布的行政案件“白皮書(shū)”中，都點(diǎn)出了行政負責人出庭率過(guò)低的問(wèn)題。以西安為例，2019年一審行政案件行政負責人出庭率僅為4.15%。學(xué)者認為，行政負責人出庭率與當地官員素質(zhì)和法治化水平有關(guān)系。
要求政府負責人出庭應訴并非易事。程琥以北京為例，向《中國新聞周刊》分析，北京有16個(gè)區，區長(cháng)每天都很忙，很難抽身去應訴某個(gè)案件。此外，不少行政機關(guān)負責人并非法律“科班出身”，對行政訴訟并不了解，這使得他們對出庭應訴存在膽怯。而區長(cháng)出庭應訴往往社會(huì )關(guān)注度高，動(dòng)輒十幾個(gè)政府部門(mén)負責人在場(chǎng)旁聽(tīng)，加上案件全程網(wǎng)絡(luò )直播，更加放大了緊張情緒。
北京四中院行政審判庭法官張巖是一名資深行政審判法官。在她的印象中，這些年，北京的區長(cháng)們出庭應訴變化巨大。從一開(kāi)始區長(cháng)只參與案件最后的陳述，到如今，從舉證質(zhì)證到辯論再到最后陳述，都全程參與。
一位北京的區長(cháng)還曾對張巖表示，他希望出庭應訴一個(gè)敗訴風(fēng)險高的案件。區長(cháng)出庭應訴不再是一個(gè)宣傳噱頭或政績(jì)加分項，而是把行政訴訟作為一面鏡子，去考察基層職能部門(mén)依法行政的水平。
點(diǎn)穴療法
“民告官”案中，有一類(lèi)現象讓法官頗為頭疼，即行政機關(guān)應訴準備不到位。
陳良剛說(shuō)，一些案件中，政府機關(guān)往往只提供一份證據材料，“而每個(gè)案件都應該至少提供兩份，因為法院要留存，還要給對方當事人一份?！边€有的政府應訴人員提交證據材料時(shí)，常會(huì )忽略一些重要證據材料。
張巖發(fā)現，一些行政案件的庭審中，應訴的政府工作人員雖然比較了解自己的工作，但常?！奥?tīng)不懂法官在問(wèn)什么”。這使得整個(gè)庭審過(guò)程中出現這樣的一幕：應訴被告覺(jué)得“一肚子話(huà)法官不問(wèn)”，而法官覺(jué)得“我問(wèn)你的話(huà)你怎么就聽(tīng)不懂？”
行政案件的應訴，政府機關(guān)往往會(huì )采用政府部門(mén)工作人員加律師或代理人的模式。但有的委托代理人對案件事實(shí)缺乏基本了解，在法庭上陷入被動(dòng)；政府部門(mén)應訴人員與代理人之間常常出現溝通不足的情況，使得他們往往怕出庭時(shí)講錯話(huà)，而選擇“出庭不應聲、應訴不應答”。
最近出臺的最高院司法解釋?zhuān)瑸楸苊獬霈F“出庭不應聲、應訴不應答”現象，作出了制度安排，其中明確“出庭負責人應當對涉訴事項具有一定程度的決定權限”，要求“負責人應當就實(shí)質(zhì)性解決行政爭議發(fā)表意見(jiàn)”。
王敬波認為，行政機關(guān)負責人不是專(zhuān)業(yè)的律師或者法務(wù)人員，讓他們在庭上“唇槍舌劍”并不符合實(shí)際，“行政案件如何能夠更好的解決，既要考慮到原告一方的合法訴求，也需要能夠符合行政上的一些規則，最高院的司法解釋?zhuān)隽颂剿??！?/p>
程琥告訴《中國新聞周刊》，北京四中院與各區政府之間一直在進(jìn)行良性的“府院互動(dòng)”。張巖將這種“互動(dòng)”，稱(chēng)之為點(diǎn)穴療法。北京四中院對行政機關(guān)敗訴案件全部制發(fā)了司法建議書(shū)。行政案件不能“一判了之”，法官們希望通過(guò)司法建議書(shū)告訴政府為什么敗訴，錯在哪。
多位受訪(fǎng)的法官認為，每一個(gè)敗訴案件對政府都是一個(gè)觸動(dòng)，敗訴意味著(zhù)政府的行為被畫(huà)了一個(gè)“叉”，是一個(gè)否定性評價(jià)。而政府敗訴背后的司法監督，將進(jìn)一步倒逼政府依法行政。
提高行政訴訟案件審判的獨立性，加強對政府的司法監督，是這一輪改革的初衷。程琥認為，地方法院的“人、財、物”由當地政府負責保障，當地法院又來(lái)“審”當地政府，這就容易導致出現地方保護和行政干預?？缧姓^劃法院的設立和行政案件的跨區域集中管轄，就是旨在打破司法管轄區和行政管理區的高度重合所誘發(fā)的行政訴訟“立案難”“審判難”和“執行難”的制度性窠臼。
北京四中院主要管轄以區政府為被告的一審行政案件。相比于同樣是跨行政區劃的北京其他中級人民法院，北京四中院并不下轄基層法院。程琥認為，這一制度設計使得北京四中院獨立審判的色彩更濃，“消弭了地方政府通過(guò)基層法院影響上訴法院的可能性”。
目前，中國只有上海市三中院和北京市四中院兩家跨行政區劃法院。王敬波告訴《中國新聞周刊》，跨行政區劃法院是一個(gè)改革的探索，但現在改革并沒(méi)有再往前推進(jìn)。
現階段各地行政案件審判體制改革，形式多樣，效果不一。王敬波認為，跨行政區劃法院相關(guān)改革應繼續向前推進(jìn)。多位專(zhuān)家建議，下一步的改革路徑應考慮行政法院的設置，以解決法院的專(zhuān)業(yè)化和相對獨立性的問(wèn)題。
(文中趙強、朱斌為化名)
《中國新聞周刊》2020年第25期
聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權 【編輯:蘇亦瑜】
中安時(shí)評：全力保障，給醫護人員最好關(guān)懷
塞萊斯特·索洛就任世界氣象組織秘書(shū)長(cháng)
國際知名專(zhuān)家入職復旦大學(xué) 將推動(dòng)建設全球性合作平臺“Act Global”
內地專(zhuān)家：香港特區政府推遲立法會(huì )選舉合理合法，體現生命至上理念
王毅同匈牙利外長(cháng)會(huì )談：推動(dòng)“后疫情時(shí)代”中歐關(guān)系更加穩健成熟
海洋保護現狀不容樂(lè )觀(guān) 各國綜合施策加強治理
秦嶺綠皮“小慢車(chē)”：“放心校車(chē)”重啟上線(xiàn)