加強應急管理體系和能力建設 提升風(fēng)險應對和治理水平
習近平總書(shū)記指出，這次抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考。要研究和加強疫情防控工作，從體制機制上創(chuàng )新和完善重大疫情防控舉措，健全國家公共衛生應急管理體系，提高應對突發(fā)重大公共衛生事件的能力水平。從社會(huì )學(xué)意義上說(shuō)，新冠肺炎疫情是新型社會(huì )風(fēng)險的一種呈現；應對疫情，就是應對新型社會(huì )風(fēng)險；應對成效如何，是對一個(gè)國家應急管理體系的檢驗和考驗。
疫情發(fā)生后，一些汽車(chē)企業(yè)迅速組織轉產(chǎn)醫護用品。圖為廣西柳州上汽通用五菱無(wú)塵車(chē)間內，工人加緊生產(chǎn)防護口罩。新華社發(fā)
①
當代社會(huì )學(xué)研究普遍認為，現代社會(huì )是風(fēng)險社會(huì )。所謂風(fēng)險社會(huì )，并不意味著(zhù)人類(lèi)社會(huì )進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期，也不意味著(zhù)某個(gè)具體社會(huì )和國家發(fā)展的某個(gè)歷史階段，而是對目前人類(lèi)社會(huì )時(shí)代特征的一種刻畫(huà)。這一特征的核心要義是，隨著(zhù)人類(lèi)活動(dòng)頻率的增多、活動(dòng)范圍的擴大，其決策和行動(dòng)對自然和人類(lèi)社會(huì )本身的影響力也大大增強，這使得風(fēng)險的結構從自然風(fēng)險占主導地位逐漸演變?yōu)槿藶榈牟淮_定性占主導地位；而且，正是由于人類(lèi)活動(dòng)頻率增多和活動(dòng)范圍擴大，局部地域發(fā)生的風(fēng)險和危機極易擴展為更大范圍的社會(huì )性風(fēng)險和危機。正如英國社會(huì )學(xué)家吉登斯、德國社會(huì )學(xué)家貝克等人所指出的，風(fēng)險社會(huì )的風(fēng)險是“平等主義者”，具有跨邊界性(地域邊界、社會(huì )階層邊界、國家邊界等)、開(kāi)放性、廣泛性特征，“不放過(guò)任何人”。不僅如此，隨著(zhù)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和廣泛應用，公眾對風(fēng)險以及風(fēng)險引發(fā)的危機的認知需求與日俱增，一旦得不到滿(mǎn)足，就可能會(huì )形成具有廣泛負面影響的社會(huì )情緒危機，進(jìn)而增強社會(huì )風(fēng)險和危機的社會(huì )主觀(guān)性，放大風(fēng)險和危機的社會(huì )影響。在某種意義上，現代社會(huì )一切形式的風(fēng)險，包括自然風(fēng)險和非自然風(fēng)險，都容易演變?yōu)樯鐣?huì )性風(fēng)險。
現代社會(huì )的上述特征，要求構建新的風(fēng)險應對和危機治理的體系與模式。從各國實(shí)踐看，現代社會(huì )的應急管理模式大致具有以下特征：治理主體結構方面，以政府力量為主，社會(huì )組織、基層社區、公民個(gè)人協(xié)同參與；治理力量的動(dòng)員方面，政治動(dòng)員極為重要，社會(huì )動(dòng)員不可或缺；風(fēng)險治理的過(guò)程方面，傳統的事中應激式被動(dòng)治理模式已遠遠不夠，事前的預防、預測、預警，事中的應急處置，事后的恢復、評估、調查、總結、學(xué)習，逐漸成為風(fēng)險應對和危機治理的科學(xué)程序。
②
國家應急管理機構在應對突發(fā)重大公共事件中發(fā)揮著(zhù)重要作用。按照國際社會(huì )一般做法，應急管理機構通常包括中央指揮中樞機構(如俄羅斯聯(lián)邦安全會(huì )議、美國國家安全委員會(huì )、韓國國家安全保障會(huì )議等)和常設性的應急管理綜合協(xié)調部門(mén)兩部分。中央指揮中樞機構能夠有效動(dòng)員、指揮、協(xié)調、調度地區資源應對突發(fā)公共事件；常設性的應急管理綜合協(xié)調部門(mén)負責協(xié)同各方力量和資源，從國家安全高度制定長(cháng)期的應急戰略和計劃，在地方各級層面上也相應地設立相關(guān)部門(mén)。
在我國，2018年3月第十三屆全國人民代表大會(huì )第一次會(huì )議審議通過(guò)了國務(wù)院機構改革方案，組建應急管理部，成為國務(wù)院組成部門(mén)。此后，地方各級政府成立了相應的應急管理部門(mén)，國家應急管理的政府機構體系初步成型。應急管理部成立后，組織編制了國家應急總體預案和規劃，指導各地區各部門(mén)應對突發(fā)事件，推動(dòng)應急預案體系建設和預案演練。不難發(fā)現，應急管理部本質(zhì)上屬于常設性的應急管理綜合協(xié)調部門(mén)，在此次新冠肺炎疫情防控中，應急管理部也確實(shí)發(fā)揮了這一作用，如會(huì )同國家糧食和物資儲備局向湖北省緊急組織調撥中央救災物資，支持地方設置基層疫情防控站點(diǎn)，梳理全國定點(diǎn)醫院、疫情防控物資生產(chǎn)企業(yè)、倉儲物流企業(yè)，點(diǎn)對點(diǎn)進(jìn)行安全指導服務(wù)，并為加班加點(diǎn)突擊生產(chǎn)疫情防控物資的企業(yè)提供安全指導和幫助等。但也應看到，由于應急管理部的職能不包括公共衛生應急管理，而目前主要從事日常醫療衛生管理工作的衛生行政部門(mén)無(wú)論從職能配置看還是從行政資源、動(dòng)員能力看，都難以起到中央指揮中樞和常設性應急管理綜合協(xié)調部門(mén)的作用，這在一定程度上制約了應急管理能力的提升。加強應急管理體系和能力建設，還需進(jìn)一步完善常設性應急管理綜合協(xié)調部門(mén)的職能配置。
1月25日，習近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央政治局常委會(huì )會(huì )議并發(fā)表重要講話(huà)，對疫情防控工作進(jìn)行再研究、再部署、再動(dòng)員。會(huì )議決定成立中央應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導小組，在中央政治局常委會(huì )領(lǐng)導下開(kāi)展工作，加強對全國疫情防控的統一領(lǐng)導，統一指揮。這一機構的成立，使得疫情防控工作更為有力、有序、有效開(kāi)展。在此次疫情防控中，中央應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導小組實(shí)際上發(fā)揮的是中央指揮中樞機構的作用。鑒于類(lèi)似“非典”疫情和新冠肺炎疫情等重大傳染性疾病疫情都在一定程度上對國家和社會(huì )造成比較嚴重的影響，筆者認為，應當將相關(guān)工作提升到國家安全工作的高度，組建國家級的指揮中樞機構，統籌協(xié)調涉及應急管理的重大事項和重要工作，優(yōu)化國家應急管理能力體系建設。
③
習近平總書(shū)記指出，要針對這次疫情應對中暴露出來(lái)的短板和不足，健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務(wù)能力。從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化的角度看，完善我國國家應急管理體系，除進(jìn)一步完善國家應急管理機構建設和職能設置外，還應做好以下幾個(gè)方面工作。
加強從中央到地方各級政府應急管理工作權責制度化。我國應急管理法制建設不斷推進(jìn)，迄今為止，累計頒布實(shí)施突發(fā)事件應對法、安全生產(chǎn)法等70多部相關(guān)法律法規，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)防災減災救災體制機制改革的意見(jiàn)》，形成了應對特別重大災害“1個(gè)響應總冊+15個(gè)分災種手冊+7個(gè)保障機制”的應急工作體系，探索形成了扁平化組織指揮體系、防范救援救災一體化運作體系。面向未來(lái)，我們亟須從制度上明確中央與地方在應急管理中的事權和財權，清晰規定其責任分擔，尤其要加快實(shí)現應急管理工作重心下移，真正做到屬地管理、地方負責。
加快整合應急管理體系，實(shí)現縱向管理指揮通暢有效、橫向協(xié)調合作迅速有序。當前，突發(fā)公共衛生事件的綜合性和超地域性日趨明顯，應急管理涉及交通、通信、消防、醫療衛生、救援、安全、食品藥品、環(huán)境、軍事、能源等領(lǐng)域，幾乎覆蓋所有政府部門(mén)。為應對不斷變化的突發(fā)公共衛生事件和風(fēng)險，應實(shí)現從單項應急管理向綜合應急管理的轉變，不斷整合和協(xié)調應急管理機制。從縱向看，除了上文所述在中央構建指揮中樞和常設綜合協(xié)調部門(mén)外，地方各級政府同樣要有相應的建制。這里并不需要新設機構，而是整合應急管理職能。從橫向看，既要整合協(xié)調政府內不同部門(mén)的應急管理職能，也要整合協(xié)調不同地方政府間的應急管理職能，進(jìn)而形成網(wǎng)絡(luò )化的應急管理體系。
完善應急管理全民參與格局。黨的十九屆四中全會(huì )指出，“必須加強和創(chuàng )新社會(huì )治理，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會(huì )協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì )治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會(huì )治理共同體，確保人民安居樂(lè )業(yè)、社會(huì )安定有序，建設更高水平的平安中國”。形成多元主體協(xié)商合作的互動(dòng)機制，打造社會(huì )有序參與應急管理的制度平臺，是健全國家應急管理體系的應有之義。此次疫情發(fā)生后，許多企事業(yè)單位、基層社區、社會(huì )組織和公民個(gè)人積極參與應對，打響了疫情防控的人民戰爭。目前存在的問(wèn)題有，應急管理社會(huì )化網(wǎng)絡(luò )不盡完善，基層社區參與應急管理能力有待提高，社會(huì )組織尚不成熟，公民個(gè)人的社會(huì )安全意識和應急能力還不夠充分。接下來(lái)應對企事業(yè)單位、基層社區、社會(huì )組織和廣大民眾進(jìn)行預防教育，鼓勵和組織他們積極參與應急規劃和預案編制，不斷增強其參與應急管理的能力。
加強對應急管理的科學(xué)研究。社會(huì )風(fēng)險與由其引發(fā)的社會(huì )危機以及危機應對，都是有規律可循的。無(wú)論是事前、事中還是事后采取的措施，都需要以科學(xué)研究作為支撐。應當認識到，科學(xué)研究是需要過(guò)程的，科研人員公布相關(guān)發(fā)現也是需要勇氣的，而且不同科研人員對疫情性質(zhì)的判斷也存在差異，為此，應建立迅速反應的科研管理機制和反饋機制。在應對疫情中，相關(guān)調查研究不可或缺，例如，只有及時(shí)了解民眾在疫情發(fā)生后不同階段的心理情緒和需要，才能為應急管理決策部門(mén)、執行部門(mén)提供相對精準的信息，進(jìn)而制定和采取有效措施。在此次疫情中，不少科研教學(xué)機構的專(zhuān)家學(xué)者開(kāi)展了各種形式的調查研究，取得了一些有用的成果，應進(jìn)一步加強組織性和系統性，為推進(jìn)我國應急管理體系和能力現代化提供學(xué)術(shù)支撐。
作者：陳光金(中國社會(huì )科學(xué)院習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想研究中心研究員、中國社會(huì )科學(xué)院社會(huì )學(xué)研究所所長(cháng))
《光明日報》( 2020年03月04日 06版)
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